ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА

Захаров Александр Камоевич

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России

(тел.: 89034515010)

Правовой статус органов городского самоуправления в Российской империи пореформенного периода

Аннотация

В статье проводится правовой анализ первого законодательного акта регулировавшего местное управление в период реформ Александра II.

In article is conducted legal analysis of the first legislative act adjusted local management at period of the reforms Alexander II.

Ключевые слова: местное самоуправление, городская реформа, Городская дума. Keywords: local home rule, town reform, Civil duma.

Важнейшей вехой в истории развитии местного

самоуправления России стала городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение . Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин "самоуправление" еще не употреблялся, но в ст.5 указанного положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве.

С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская дума, городская управа. Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей

второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. Распорядительные функции предоставлялись Городской думе, Управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались думой и не нужда-лись в утверждении администрацией, и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской думы.

Следует заметить, что городские органы местного самоуправления (как и земские органы) не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц - председателей городских управ.

Как отмечалось выше, городские учреждения самоуправления заведовали исключительно

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и другие. Органы городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом установления местными налогами. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем, органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы госу-дарственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение.

Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.

Однако этим надеждам не суждено было сбыться. После покушения на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был убит, наступила эпоха контрреформ, в орбиту которой не могли быть не втянуты и органы местного самоуправления, тем более, что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску. И если в основе первого Городового положения была положена концепция так называемой "общественной теории" (самоуправления формируется самим населением и самостоятельно), то в основе Городового положения 1892 г. - идея "государственной теории" самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления.

горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Иными словами говоря, новый закон исходил из принципиальных установок нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от административной власти, укрепить по-ложение дворянского сословия в органах общественного управления.

Получила воплощение и установка на то, чтобы по возможности ослабить преобладающее значение представительного начала, ограничить принцип выборности органов общественного управления. Если бы в соответствии со ст. 39 Положения в результате выборов состав гласных оказался укомплектованным менее чем на 2/3, то автоматически на новый четырехлетний срок продлевались полномочия гласных прежней думы, причем должность головы и членов управы замещались "по назначению правительства".

Возможность назначения на руководящие должности предусматривалась и в случае неутверждения избранных лиц администрацией. К тому же следует иметь в виду, что городской голова, временно замещающий его место и городской секретарь значились находящимися на государственной службе. Тем самым усиливалось зависимое от администрации положение руководящего состава органов общественного управления. Самостоятельность городских дум фактически сводилась па нет. Если прежде губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью действий городских дум, т. е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь -и за их "правильностью", что по существу означало право неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления.

Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что "городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно" (ст. 5), уже не нашла места в новой редакции Положения. Поскольку закон исходил из начал, положенных в основу только что утвержденной реформы о земских учреждениях, Министерство внутренних дел, внесшее соответствующий проект, считало себя гарантированным от серьезной критики. Однако в целом ряде принципиально важных вопросов

ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 4 (36)

министерство пошло по линии более значительного ущемления самостоятельности органов городского самоуправления по сравнению с земскими учреждениями. Так, если по закону о земских учреждениях (ст. 87, 94) губернатору давалось право только остановить приведение в исполнение постановлений земского собрания, а изменение же или отмена их могли произойти лишь с санкции Государственного совета или Комитета министров, то по ст. 69 Городового положения такие полномочия предоставлялись всецело министру внутренних дел. Причем органы городского общественного управления лишались принадлежавшей им по закону 1870 г. возможности обжаловать действия администрации. Такого же рода отступление от порядка, принятого для земских учреждений, наблюдалось и в вопросе о назначении администрацией лиц на руководящие должности местных общественных учреждений. В соответствии с новым земским положением (ст. 419) в случае неутверждения губернатором или министром внутренних дел лиц, избранных председателями, а также членами управы, земскому собранию надлежало произвести новые выборы, и только при повторном неутверждении указанные должности замещались лицами,

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА назначенными административной властью. По ст. 96 Городового положений в случае неутверждения избранных на должность головы и членов управы губернатор мог по своему усмотрению либо назначить новые выборы, либо сразу же произвести замещение указанных должностей путем назначения.

Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. В результате меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890-1892 гг.) отбросили устройство местного самоуправления в России далеко назад.

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Городское самоуправление в пореформенный период:

• Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода
  Асанов, Р. Ф.
  

  Асанов, Р. Ф.

  Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

  Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств развития современного Российского государства и права.

  Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт. Некоторым кажется, что в этом особой нужды нет, поскольку в других демократических государствах уже сложились государственные и общественные институты, опыт которых можно безболезненно переносить на российскую почву. По меньшей мере - это опасное заблуждение, если не сказать большего. Конечно, опыт зарубежных стран построения правового государства и гражданского общества необходимо учитывать, но всегда надо помнить, что у каждого народа своя судьба и свой собственный индивидуальный путь развития. В полной мере это относится и к реформированию органов городского самоуправления Российской Федерации.

  Исследование дореволюционного отечественного опыта городского самоуправления является актуальным на современном этапе в связи с принятием в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", составляющего, наряду с Конституцией 1993 г., правовую основу законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

  Устанавливая место и функции органов самоуправления, Конституция (ст. 131), Федеральный закон "О местном самоуправлении" (ст. 2) призывают осуществлять свою деятельность при решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических традиций и иных местных обычаев. О разумности и рациональности привлечения дореволюционного опыта неоднократно говорил и Президент Российской Федерации В.В. Путин, подчеркивая, что при формировании местного самоуправления феде-

  ральным законодателям будет нелишне "вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт" .

  Изучение отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов местного самоуправления определяется необходимостью последовательности развития (эволюционного) процесса реформирования. Это должно помочь исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных органов городского самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.

  В диссертации предполагается рассмотреть теоретические, историко-правовые и практические вопросы, связанные с предпосылками и характерными особенностями преобразований в системе отечественного местного самоуправления. При этом обозначенные вопросы будут рассмотрены применительно к муниципальным образованиям России в целом и к Нижнему Новгороду в частности, так как данное муниципальное образование обладало специфическими, присущими только ему чертами и особенностями.

  Кроме того, деятельность нижегородских органов городского самоуправления по разрешению вопросов местного значения, несомненно, существенным образом повлияла на дальнейшее развитие образования, культуры, здравоохранения и политико-правового статуса города и его жителей.

  Накопленный опыт деятельности органов самоуправления Нижнего Новгорода рассматриваемого периода является актуальным и представляет непосредственный интерес для практической работы аналогичных управленческих структур современной России.

  С учетом вышесказанного заметим, что богатый опыт городского самоуправления Нижнего Новгорода второй половины XIX века в должной мере

  оказался невостребованным, это в значительной степени влияет на актуальность избранной темы.

  Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1870 по 1892 г. Первая дата обусловлена началом введения в действие Городового положения и последующими шагами по реформированию городского самоуправления. Вторая - начало ярко выраженного кризиса внутриполитической системы российского самодержавия и как результат - контрреформы, в том числе и муниципального самоуправления.

  Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что институты самоуправления в современной России введены сравнительно недавно, к настоящему времени накоплен определенный теоретический и практический материал. Данной проблематике уделяли внимание дореволюционные историки и правоведы. Так, рассматриваемый институт стал предметом исследования таких известных ученых, как Б.Н. Чичерин, А. Лохвицкий, Г.И. Шрейдер, М.П. Семенов, Д.Д. Семеноз, А. Михайловский, А.Л. Байков, В.И. Немчинов, М. Слобожанин, К.А. Пажитнов, А.А. Кизеветтер .

  В период становления молодого советского государства вопросам местного самоуправления уделялось незначительное внимание. Такое отношение к этому институту было обусловлено тем, что новое социалистическое государственное устройство не допускало существования местного самоуправления в силу его ненадобности и рассматривалось как "пятое колесо в

  Важными исследованиями в историко-правовой науке являются работы, в которых анализируются генезис, этапы развития, формирования и функционирования института местного самоуправления .

  Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений становления, формирования и функционирования института городского самоуправления России пореформенного периода (по материалам Нижнего Новгорода).

  Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов городского самоуправления, а также делопроизводственная документация, отражающая их практическую деятельность.

  Цели и задачи исследования . Целью диссертационного исследования является всестороннее освещение правового статуса и практической деятельности городского самоуправления г. Нижнего Новгорода во второй половине XIX века. Это определяется необходимостью адаптированного практического познания опыта форм организации и деятельности местного самоуправления в пореформенный период с 1870 по 1892 г. для использования всех прежних наработок применительно к условиям современной российской действительности.

  Поставленная цель определила достижение решения следующих задач:

  Изучить и обобщить имеющийся материал по данной теме, подробно исследовать и осмыслить, с учетом тенденций развития российского городского самоуправления, отечественный политико-правовой опыт в этом направлении, определить степень и уровень разработанности темы;

  Проанализировать действующие нормативно-правовые акты, которые регламентировали деятельность органов городского общественного управления г. Нижнего Новгорода;

  Рассмотреть специфику властных взаимоотношений органов местного самоуправления г. Нижнего Новгорода с властью Нижегородской губернии;

  Выявить и оценить основные тенденции развития городского самоуправления в г. Нижнем Новгороде с присущими ему чертами и особенностями;

  Изучить и проанализировать основные аспекты практической деятельности Нижегородской Городской Думы.

  Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.

  Теоретическую основу исследования составили теоретико-правовые, историко-правовые, политико-правовые исследования и публикации известных ученых: Б.В. Ананьича, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ю.Г. Галая, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, В.В. Лазарева, Р.С. Муллукаева, В.Б. Романовской, В.А. Холстика, М.В. Федорова, Г.И. Шрейдера и др.

  Источниковую базу исследования составляют Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, сборники узаконений и распоряжений правительства, решений Сената, Конституция Российской Федерации и федеральные законы.

  Проанализированы материалы делопроизводства органов городского самоуправления, содержащиеся в фондах Государственного учреждения Центрального архива Нижегородской области (ГУ ЦАНО). Необходимый Материал был изучен по опубликованным журналам и протоколам заседаний Городской Думы Нижнего Новгорода, отчетам и докладам городских управ и образованных особых и временных комиссий, списков городских избирателей, гласных и членов органов городского самоуправления.

  Часть материалов, образующих источниковую базу, составляет периодическая печать. Проблематика, касающаяся городского самоуправления, нашла свое отражение в статьях журналов "Вестник Европы", "Русская старина", ""Северная почта" и других периодических изданиях.

  Научная новизна . В настоящем исследовании впервые используются и анализируются материалы, позволяющие раскрыть специфические формы организации и деятельности городского самоуправления Нижнего Новгорода, что в совокупности с другими исследованиями, посвященными рассматриваемой теме, может составить полное представление с учетом региональных особенностей о единой системе существования городского самоуправления. В этой связи функционирование городского самоуправления Нижнего Новгорода может быть использовано в деятельности современного местного самоуправления. Впервые в такого рода научном исследовании проанализированы регламент Городской Думы и Городской Управы, а также выявлено нормативно-правовое творчество городского самоуправления в условиях конкретного региона.

  При изучении особенностей системы городского самоуправления Нижнего Новгорода были использованы и введены в научный оборот новые архивные материалы.

  На защиту выносятся следующие основные положения:

  1. Форма местного самоуправления торой половины XIX века определялась ее сосуществованием с государственным управлением, во взаимоотношениях которых главенствующее положение занимало государственное начало. Это в значительной мере было обусловлено политическим режимом того времени, демократические основы которого еще только находились в процессе становления.

  2. Реформирование местного самоуправления па законодательном уровне осуществлялось с учетом исторически сложившегося опыта, особенностей самоорганизации общества различных регионов, наиболее оптимальные из которых нашли поддержку государства. Оно проходило также в русле

  создания таких органов самоуправления, которые были бы подчинены губернским властям как своеобразному надзирающему "государеву оку" на региональном уровне.

  3. В практической деятельности органов земского и городского самоуправления выявились некоторые отрицательные моменты: излишняя дробность в системе самоуправления; конкуренция полномочий различных органов, в частности, по вопросам разграничения предметов ведения; проблема организации таких органов на местах в силу явной ограниченности финансово-экономических ресурсов, что в полной мере отразилось и в Нижнем Новгороде.

  4. Избирательная система городского самоуправления, несмотря на ее прогрессивные тенденции, обладала рядом негативных факторов: законодателем был установлен этноконфессиональный ценз, обеспечивавший преобладание лиц православного христианского вероисповедания в представительных органах городского самоуправления и ограничение представительства лиц других конфессий (иудейского, мусульманского, лютеранского, армяно-григорианского и др.); законодательством создавались условия непропорционального представительства городского населения в органах городского самоуправления, где превалирование было обеспечено лицам с высоким уровнем экономического благосостояния; в Нижнем Новгороде, как, впрочем, и но всей стране, отмечалась низкая правовая культура субъектов избирательного права, которая порождала инертность в осуществлении этого нрава, и как результат люди не являлись на выборы.

  5. Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления в России в целом и в Нижнем Новгороде в частности можно считать эффективным инструментарием управления обществом: они разрабатывались и принимались в короткие сроки; учитывали особенности города, что в свою очередь обеспечивало и эффективность механизма реализации изданного обязательного постановления; в целом отражали интересы местного населения.

  6. Законодатель посредством вменения в обязанность принятия обязательных постановлений определял и обеспечивал приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Порядок принятия и реализации таковых нормативно-правовых актов органов городского самоуправления проходил под пристальной административной "опекой". Это было обусловлено тем, что власть была заинтересована в беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла такую надзорную "инициативу".

  7. С целью выработки оптимальной процедуры своей работы Городская Дума выработала свой регламент и инструкцию для Городской Управы, которые неоднократно перерабатывались и согласовывались с практическими потребностями и особенностями нижегородского муниципального образования.

  8. Нововведенные органы нижегородского городского самоуправления характеризовались активной и прогрессивной деятельностью в сфере вверенных им государством предметов ведения, что благоприятно сказалось на развитии Нижнего Новгорода как сложного мегаполиса по причине функционирования в нем ежегодной международной ярмарки.

  Теоретическая и практическая значимость исследования . Представляется, что выводы проведенного исследования будут направлены на совершенствование современного законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления не только г. Нижнего Новгорода, но и иных муниципальных образований России.

  Практическая значимость исследования заключается и в том, что собранный и обобщенный материал можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.

  Результаты исследования используются в преподавании курса истории права и государства России в Нижегородской академии МВД России.

  Апробация результатов исследования . Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.

  Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в четырех публикациях; докладывались на межвузовской научной конференции (Н. Новгород: НФ МИЭМГТ, 2002), на лекциях и семинарах по курсам "Теория государства и права", "История государства и права".

  Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

  Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, указывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель изадачи диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указывается методологическая, теоретическая и практическая основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов работы.

  Первая глава "Генезис органов местного самоуправления, сущность и значение городской реформы 1870 года" включает два параграфа.

  Первый параграф "Становление и развитие органов местного самоуправления в России" посвящен возникновению и эволюции органов городского самоуправления и их соотношению с органами государственного управления.

  Диссертант обращает внимание на то, что ряд актуальных проблем, определенных неясностью места самоуправления во взаимоотношениях с государственным управлением, обусловлен неоднозначной природой местного

  самоуправления и государственного управления. В связи с этим для уяснения природы местного самоуправления соискатель, обращаясь к отечественной истории, исследовал основные этапы многовекового генезиса отечественного местного самоуправления. Автор полагает, что при взаимоотношении государственного управления и местного самоуправления нужно учесть тот факт, что при образовании государства существующие институты самоуправления становятся государственными институтами управления. Ярким примером гипертрофии самоуправления до трансформирования его в самостоятельное государственное управление является, на наш взгляд, древнейшее общинное управление на Руси, которое было связано с территориальным делением, соответствующим племенам, населявшим территорию древнерусского государства. Основными единицами территориального деления тогда были города с примыкавшими к ним землями. Они представляли собой самоуправляющуюся систему "городов-государств", где управление делами осуществлялось посредством народного веча, городского собрания, на сходах которого обсуждались и решались вопросы местного значения. Безусловно, их значимость осознавалась и княжеским правлением. Однако наряду с их более или менее удовлетворительным разрешением основной акцент деятельности князей неизбежно делался на вопросах общегородского значения, которые в условиях полисной системы имели не столько муниципальный, сколько государственный, политический характер. Управление городами первоначально базировалось на военном принципе организации власти, поэтому в IX веке большая часть ее находилась у военных старшин, военных начальников главных городов, тысяцких, сотских и т. д. Впоследствии значение главных столичных городов-государств увеличивается и основным управителем делами земли - государства является народ, который делегировал княжеской администрации некоторые полномочия. Следствием этого явилось вытеснение и ассимиляция десятичной системы управления дворцово-вотчинной.

  В XIV - XV веках, в период становления единой государственности вечевая форма управления сохраняется, но развивается в новых условиях. Об-

  радовавшаяся единая территория государства включила в себя регионы отдельных, когда-то независимых княжеств и земель с особенностями национального, географического и культурного развития, что и привело к необходимости формирования системы управления на местном уровне.

  Неоднозначность возникновения природы местного самоуправления и государственного управления определяет и то, что сегодня многие их признаки совпадают. Указанная причина влияет также на то, что при изучении рассматриваемой проблематики на различных этапах развития государственного управления и местного самоуправления исследователи нередко определяют местное самоуправление как местное управление, но, но сути, это не одно и то же. Такая формулировка обусловлена тем, что зачастую не удается четко установить природу государственно-правового явления в смысле ее отнесения к исключительно государственному управлению или самоуправлению. Следует разграничивать местное управление и местное самоуправление. Местное управление - это более широкая формулировка организации общественного управления в административно-территориальных рамках, на что указывает и сама формулировка термина "местное". В рамках местного управления сегодня существуют две формы местной организации общества, в основу которой положена природа государственного управления и самоуправления: 1) местное государственное управление и 2) местное самоуправление.

  Диссертант отмечает, что самоуправление в историческом времени существовало как сочетание начал местного управления и самоуправления, на что указывают рассматриваемые формы организации местного управления.

  К середине XVI столетия в России складывается сословно-представитёльная монархия, в которой каждый подданный принадлежал к определенному сословию. Зачатки становления местного самоуправления проходят под влиянием сословного фактора, вытеснившего традиционно сложившийся всеобщий характер управления территориальным образованием. Отношения, сложившиеся в рамках регламентации прав, обязанностей и взаи-

  моотношений между сословными группами, повлияли на специфику складывающихся форм местного управления, при которых представители привилегированных сословий осуществляли исполнительно-распорядительные функции и полномочия.

  Административно-территориальное устройство России в дальнейшем представляло собой уезды, подразделявшиеся на станы и волости. "Земли", которыми не управлял непосредственно князь или княжеская администрация, возглавлялись наместниками и волостелями. Управление такого типа получило название системы "кормлений". Управлением на местном уровне в это время занимались и выборные представители местного населения (старосты, сотские) соответствующей территориальной единицы. Функции "выборных" сводились к ведению хозяйственных дел, выполнению полицейских функций и некоторых других.

  Последующие предпосылки эволюции местного самоуправления в нашем государстве мы можем наблюдать в установлении губного и земского управления, которые противопоставлялись прежней системе кормлений. При царе Иване IV пришло осознание, что для местного населения предпочтительнее власть своих выборных людей, чем должностных лиц, назначаемых центральными органами. В этот период широкие полномочия были предоставлены старостам, избираемым населением. Они преимущественно выполняли поручения центральной власти, а местные интересы отодвигались на второй план.

  К концу XVI - началу XVII века вводится приказно-воеводское управление, отличное от сложившейся дворцово-вотчинной системы. Сильное государственное начало на местах в лице воевод осуществляло и надзорную функцию по отношению к земским и губным избам, окончательно сформировавшимся в тот период.

  Новым этапом развития местного самоуправления стали Петровские реформы начала XVIII века, обращенные на города, выведя их в 1699 г. из-под власти воевод и установив выборное начало. В отдельных городах были

  созданы бурмистерские палаты и земские избы. Жители посадов и слобод выбирали из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистрские (земские) избы.

  В Петербурге на месте Бурмистерской палаты создается Главный магистрат, появляются выборные магистраты и ратуши. Городские магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президентов, двух-четырех бурмистров и двух-восьми ратманов. В ведении магистратов находилось все управление городом.

  Помимо магистрата продолжали функционировать исторически сложившиеся органы местного управления и, в частности, органы управления городом - сходы, которые собирались под руководством посадских старост, наделенных исполнительной властью.

  В правление Екатерины II появляется целый ряд нормативных актов, в той или иной мере касающихся местного управления: "Учреждениям для управления губерний" 1775 г., согласно которому в стране вводилось новое административно-территориальное деление на губернии и уезды; "Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства" 1785 г., установившая личные и имущественные права и обязанности дворян, например такое, как право образовывать дворянские общества и собрания; "Грамота на права и выгоды городам Российской Империи", в соответствии с которой городские обыватели объединялись в "градское общество", избиравшее в свою очередь в магистрат городского голову, бурмистров и ратманов, а также судей словесных судов, заседателей от городского сословия - в общие и сословные учреждения. Все они находились под контролем государственных

  В 40-х гг. XIX века наметились изменения в городском управлении. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространилось только на Петербург, Москву и Одессу, а

  сами органы самоуправления находились под контролем административной власти.

  Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество в виде схода - основной единицы сельского управления. Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостной старшина, волостное управление и волостной суд.

  1 января 1864 г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". В систему земских учреждений, кроме избирательных съездов, выбиравших один раз в три года земских гласных, входили губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы.

  Диссертант приходит к выводу, что на протяжении многих веков проблема управления местами, создания органов местного управления (самоуправления) граничила с необходимостью решения задач, стоящих перед государством. В различное время предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления варьировались: от полного подчинения центральному государственному управлению до значительной меры самостоятельности в области решения вопросов местного значения. Во многом, конечно же, нельзя говорить о рассмотренных нами формах местного управления как о формах местного самоуправления в классическом его понимании, но данные органы явились прототипом тех форм местного самоуправления, которые мы имеем сегодня.

  Второй параграф "Городская реформа 1870 года в контексте реформ местного самоуправления России второй половины XIX века" посвящен изучению предпосылок, проведению городской реформы и ее отличительных черт от других преобразований в области местного самоуправления указанного периода.

  Автором отмечается, что инициированная правительством реформа в области местного самоуправления второй половины XIX века проводилась с позиции укрепления положения самодержавия и предоставления обществу незначительной самостоятельности в решении вопросов местного значения, не провоцируя, таким образом, интереса общества к более радикальным преобразованиям в области государственного управления. На проведение реформ в области управления также повлиял фактор обширной территории Российского государства, управлять которым из одного лишь "центра" стало невозможно. Помимо всего центральный аппарат был уже не в состоянии учесть все нужды муниципальных образований. Вследствие этого возникали проблемы в управлении местностями. Думается, что именно в организации еще одного уровня управления - местного самоуправления, а в частности городского, правительство видело выход из сложившейся ситуации. Городское самоуправление должно было эффективно и рационально решать задачи локального значения, поскольку муниципальные образования обладали собственными ресурсами (финансово-экономическими, организационными, территориальными, правовыми), которые обеспечивали устойчивость и гибкость, а соответственно и стабильность в случаях различного рода кризисов.

  Соискателем отмечается, что для местного самоуправления пореформенного периода было характерно формирование целого ряда относительно самостоятельных видов местного самоуправления, возникновение которых было обусловлено административно-территориальной и корпоративной основой организации самоуправления. Но мнению ряда ученых, существуют "естественные" и "искусственные" административно-территориальные единицы.

  В связи с тем, что основой организации местного самоуправления являются именно административно-территориальные единицы, мы можем сообразно с разграничением административно-территориальных единиц разделить на "естественные" и "искусственные" и местное самоуправление. Обозначенные критерии - административно-территориальный и корпоративный

  Позволяют в свою очередь выделять соответствующие типы и виды самоуправления: 1) естественные формы самоуправления: городское, сельское; 2) искусственные формы самоуправления: волостное, уездное и губернское; 3) корпоративные формы самоуправления: дворянское, ярмарочное и т. п.

  Диссертант приходит к выводу, что во второй половине XIX века при отсутствии прямых и обратных связей между городским и сельским самоуправлением и отсутствием таких же связей между отдельными естественными административно-территориальными единицами, в рамках которых осуществляются указанные формы самоуправления, земское самоуправление выступало как интегрирующее звено представления интересов всего населения губернии. Таким образом, получалось, что местное население было представлено тремя формами организации местного самоуправления: 1) земское самоуправление; 2) городское и сельское самоуправление; 3) корпоративное самоуправление.

  Соискатель приходит к выводу, что наличие многочисленных видов организаций местного самоуправления было обусловлено дифференциацией общества на сословия, складывавшиеся веками, а также административно-территориальным разнообразием деления Российской Империи. Автор также полагает, что наличие такого количества форм организации местногосамоуправления было обусловлено и тем, что таким образом центральная власть пыталась найти наиболее эффективные формы организации общественного самоуправления.

  Вторая глава "Система, формирование и функционирование органов городского самоуправления Нижнего Новгорода" состоит из четырех параграфов.

  В первом параграфе "Избирательная система органов городского самоуправления Нижнего Новгорода" прослежен процесс формирования органов городского самоуправления, рассмотрена городская избирательная система.

  Основополагающими правовыми документами избирательной системы органов городского самоуправления являлись Городовое положение 1870 г., Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, циркулярные предложения Министерства внутренних дел, министерские распоряжения и указания губернскому начальству.

  Автор отмечает, что на практике происходили затруднения с отправлением избирательной системы городского самоуправления. Обращается внимание на то, что в Нижнем Новгороде недвижимое имущество уже было подвергнуто известному обложению в доход города (поземельный сбор) и в этой связи списки избирателей города были составлены бывшей Думой, диаметрально противоположно указаниям закона (ст. 17 Городового положения).

  Соискатель, изучив избирательную систему органов городского самоуправления, обращает внимание на то, что в соответствии с принципом деления городских избирателей на три избирательных собрания получалось, что представительство в Думе не было пропорциональным. Так, например, в Городской Думе Нижнего Новгорода 1870 г. было по 24 представителя каждого из разрядов. Вместе с тем равное количество гласных по куриям не было пропорционально выборщикам, избирающим своих представителей. На деле предполагалось, что вторая курия - люди среднего достатка - будут "балансировать" между первой и третьей, тем самым, уравновешивая количество представителей горожан всех уровней, избирающих гласных по той или иной курии. На практике же получалось так, что представители второй курии примыкали к первой. В Нижнем Новгороде гласные двух первых разрядов составляли большую часть от общего количества гласных, что соответствовало ситуации, характерной для большей части городов России.

  Городовым положением было инспирировано ограничение представительства в думах евреев и лиц нехристианского вероисповедания. В статье 88 Городового положения было закреплено, что евреи не могут ни избираться в Городские Головы, ни исправлять их должность. Число гласных Городской

  Думы и членов Городской Управы из нехристиан не должно было превышать одной трети всего ее состава.

  Диссертантом анализируется правовой статус "кандидата", избираемого к гласным (депутатам) в качестве своеобразного помощника и заместителя. В органах городского самоуправления Нижнего Новгорода метод пополнения кандидатами к гласным на практике был не эффективен. Например, в одном из заседаний Городской Думы рассматривался вопрос, касающийся количественного состава представительного органа. Складывалась ситуация, при которой могло получиться, что за выбытием гласных замещать их, при отсутствии кандидатов, будет некому. Такие случаи в Городовом положении не были предусмотрены, и потому они являлись коллизионными и не разрешенными законодателем. Выход из сложившейся ситуации нижегородские гласные нашли в признании того, что они будут осуществлять свои функции в "урезанном" составе гласных до тех пор, пока их численность не достигнет обозначенного в законе кворума.

  При анализе данных, отражающих качество образования, финансово-экономической обеспеченности гласных Нижегородской Городской Думы, автор приходит к выводу, что представительство в Думе Нижнего Новгорода не отличалось от общероссийской ситуации, сложившейся в результате условий, закрепленных избирательной системой.

  Диссертантом отмечается низкая правовая культура россиян, которая порождала инертность в осуществлении избирательного права - люди просто не являлись на голосование, чем осложняли производство выборов гласных. Этого не избежали и нижегородцы, что ярко иллюстрируется статистическим примером посещений населением Нижнего Новгорода, обладающим избирательным правом, выборов гласных Городской Думы за период с 1870 по 1892 г.

  На какие года формировалась Городская Дума		Количество лиц, обладающих избирательным	Количество лиц, воспользовавшихся избирательным правом

  Соискателем отмечается, что избирательная система, как и сам институт городского самоуправления, находилась на этапе становления, и потому многие положения оказались несовершенными, что можно расценить не как злонамеренный фактор, а как следствие исканий законодателя по регулированию новой, еще не сложившейся формы общественной организации.

  Во втором параграфе "Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления" рассматривается и анализируется природа нормативно-правовых актов органов городского самоуправления.

  Автор констатирует, что органы городского самоуправления, введенные Городовым положением 1870 г., по вопросам, относящимся к их компетенции, выносили решения, которые формализовались в документах установленного порядка. К таковым относились определения, обязательные постановления, постановления, инструкции.

  Иерархия нормативно-правовых актов органов городского самоуправления складывалась так, что актом более высокого правового уровня являлись определения органов городского самоуправления . Данные нормативно-правовые акты являлись актами внешнего действия городских дум и распространялись на территорию всего муниципального образования. Как правило, проекты определений рассматривались министром внутренних дел, министром финансов и губернатором. В связи с этим диссертант считает, что определения в иерархии нормативно-правовых актов органов городского самоуправления имели высший уровень в силу того, что указанные акты утверждались вышестоящими государственными органами и должностными лицами.

  Следующими по силе нормативно-правового значения шли обязательные постановления и постановления. В иерархической лестнице нормативно-правовых актов органов городского самоуправления второй половины XIX века указанные постановления находились на одной ступени правового

  уровня акта и его юридической силы. Тем не менее, знак тождества между обязательными постановлениями и постановлениями мы ставить не можем. Постановления являлись актами внешнего действия и распространялись на территорию всего муниципального образования по отведенным законодательством предметам ведения.

  Законодателем были отдельно оговорены полномочия Городской Думы по утверждению обязательных постановлений. Диссертантом выделяется особенность данного вида нормативно-правового акта, которая указывает на то, что законодатель, определяя крут дел, по которым выносились обязательные постановления, вменял данную деятельность в обязанность городских дум, в отличие от других дел, по которым Городская Дума или Управа имела право выносить постановления. Особенность прослеживалась и в процедуре принятия данных актов. Посредством вменения законодателем в обязанность принятия обязательных постановлений определялись и обеспечивались приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Необходимость и важность этого подчеркивается и тем, что проекты рассматриваемых обязательных постановлений предварительно доводились до сведения начальника местного полицейского управления, который делал по ним свои заключения. Он также сам мог выносить на рассмотрение Городской Думы проекты постановлений, касающиеся благоустройства города. Значимость также проявлялась в особом механизме по разрешению разногласий, по предложенным обязательным постановлениям, между общественным или полицейским управлением. Обязательные постановления по обозначенным вопросам рассматривались также губернатором, который и при отсутствии основания на приостановление принятого постановления давал распоряжение об опубликовании нормативно-правового акта в губернских ведомостях. В случае же наличия обстоятельства, допускающего приостановление производства по принятому акту Городской Думы, губернатор выносил проект постановления на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия.

  Диссертант, изучая порядок принятия и реализации обязательных постановлений Нижегородской Городской Думы, убедился, что данная деятельность органов городского самоуправления проходила под пристальной административной "опекой". Она в тоже время осуществлялась не только с точки зрения контроля ради контроля, но и для беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла своего рода "инициативу".

  Деятельность Нижегородской Городской Думы в течение с 1871 по 1892 г. показывает, что в основном обязательные постановления принимались по жизненно важным направлениям функционирования городского организма: порядок производства извозного промысла; правила строительной части; меры безопасности от домашних животных; порядок содержания улиц, площадей, мостовых, тротуаров, сточных труб, прудов и колодцев; меры к соблюдению чистоты в помещениях продажи съестных припасов и обеспечения их безвредности; меры предосторожности от пожаров; время открытия и закрытия торговых и промышленных заведений в воскресные и праздничные дни; содержание ночлежных домов и квартир и многое другое. По нашим подсчетам, за исследованный период было издано подобных обязательных постановления около двадцати.

  На полицию налагалась обязанность наблюдения за точным исполнением постановлений, а за их нарушения виновные подвергались взысканию по ст. 29 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Возбуждение судебного преследования предоставлялось городскому общественному управлению на тех же основаниях, что и административным властям.

  Соискатель отмечает, что Нижегородская Городская Дума не всегда находила общий язык с губернской властью, которая отклоняла ее "законотворчество" и нередко без каких-либо объяснений. Например, нижегородский губернатор П.И. Кутайсов отклонил обязательное постановление Думы "По городскому благоустройству" от 13 апреля 1879 г. Гласные обжаловали это в Сенат, который решил вопрос в пользу общественного управления, от-

  метив, что ни губернатор, ни Губернское по городским делам присутствие "не вправе было касаться существа этих постановлений и видоизменять те или другие пункты их по своему усмотрению" . И в дальнейшем взаимоотношения с хозяином губернии по поводу думских постановлений не всегда были безоблачными. Тем не менее, Нижегородская Городская Дума с педантичной регулярностью ежегодно выпускала обязательные постановления (иногда даже и не по одному).

  Нормативно-правовое закрепление решений Нижегородской Городской Думы в виде инструкций, как правило, касалось регламентирования деятельности городских управ и учреждаемых в чрезвычайных случаях либо же для заведования отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления исполнительных комиссий, либо назначаемых лиц, т. е. являлись актами внутреннего действия.

  Автор приходит к выводу - несмотря на то, что органы городского самоуправления второй половины XIX века не находились в единой цепочке государственных органов Российской Империи, тем не менее, иерархичность нормативно-правовых актов интегрировала органы городского самоуправления в единый ряд с аппаратом государства.

  Диссертант считает, что предоставление государством полномочий по принятию нормативно-правовых актов органами городского самоуправления обусловило способствование эффективности управления обществом в рамках государства в целом и на отдельных его территориях. Необходимо отметить, что такие акты муниципальных органов самоуправления были во многом эффективным инструментарием управления обществом в силу того, что они разрабатывались и принимались в более короткие сроки и отражали интересы преобладающих групп населения.

  В третьем параграфе "Регламент Городской Думы и Городской Управы Нижнего Новгорода" анализируется порядок работы данных орга-

  нов местного самоуправления, который, как отмечает автор, был направлен, прежде всего, на производство по делам, касающимся порядка формирования и деятельности органов городского самоуправления, в частности Нижнего Новгорода.

  Диссертант акцентирует внимание на том, что регламент являлся и является сегодня четко фиксированным правовым алгоритмом действий, направленных на эффективное формирование и функционирование органов городского самоуправления. Изучая порядок деятельности нововведенных органов нижегородского городского самоуправления, соискатель приходит к выводу, что оно осуществлялось также и с позиций уже знакомого нам качества, предопределенного надзором со стороны государства за деятельностью самоуправляющихся единиц, - контроля.

  Автором отмечается, что производство дел и соблюдение порядка на заседаниях в Думе проходило в соответствии с Городовым положением и правилами о производстве дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях. В этой связи в Нижнем Новгороде вопрос, касающийся регламентирования деятельности Городской Думы, впервые был поднят 23 апреля 1871 г., когда ее члены обратились к Губернской земской управе о доставки копии правил. 30 апреля 1871 г. с незначительными дополнениями Дума постановила просить Городского Голову "внести эти правила в окончательной форме на утверждение Думы в следующее заседание" .

  Собственные правила о порядке заседаний Нижегородской Городской Думы были утверждены гласными 30 мая 1875 г., которые мало чем отличались от зафиксированных в соответствующих правительственных предписаниях.

  В 1879 г., при новом составе Думы Правила о порядке заседаний Нижегородской Городской Думы вновь перерабатываются и с незначительными изменениями принимаются. Изменения коснулись, в частности, докладов, которые должны были отныне печататься "более серьезнее" и по усмотрению

  Управы. Изменения мотивировались тем, что Управа печатала доклады "без различия и без исключения", т. е. серьезные и несерьезные, "не принося в последнем случае никакой существенной пользы делу".

  Соискателем отмечаются некоторые негативные явления, проявившиеся на практике в деятельности распорядительного органа нижегородского самоуправления. Так, несоблюдение регламентирующих норм влекло за собой замедление принятия решений.

  Нижегородские гласные регламентом закрепили особый порядок принятия решений по наиболее важным вопросам, т. е. 2/3 голосов от всего количества гласных. По своей сути такое положение в основе своей объективно верно, но осложнялось тем, что в заседании количество гласных не соответствовало норме, предъявляемой к проведению принятия такого решения. В этой связи члены Думы рассмотрели вопрос о необходимости законодательной инициативы с тем, чтобы в случае троекратного извещения гласных о времени заседания, если и на третьем собрании не соберется кворум, "то не следует ли ходатайствовать в законодательном порядке о дозволении разрешать такие вопросы собранием гласных" согласно существующим правилам Городового положения .

  Автор полагает, что такое предложение гласных привело бы к тому, что городскими делами занималась бы лишь небольшая часть гласных, а это могло привести к невыгодным для города последствиям, например, лоббированию ими своих интересов.

  Дума с перманентным успехом боролась с отсутствием на своих заседаниях гласных. Так, 2 июля 1871 г. СВ. Донской, считая отсутствие коллег на заседаниях Думы вредным, предлагал принять постановление о лишении нерадивого гласного полномочий, заменив его другим лицом. Диссертантом отмечается, что, несмотря на прогрессивность данного предложения, решения самой Городской Думы были паллиативными и зачастую являлись лишь очередным увещеванием.

  Такие полумеры понижали эффективность работы Думы, заседания которой по причине неявки гласных зачастую откладывались.

  Заслуживающим внимания в истории деятельности Нижегородской Думы явилось предложение одного из гласных, касающееся порядка проведения заседаний. В частности, предлагалось перенять позитивный опыт других городов и ввести стенографирование прений, проходящих в заседании Думы, что должно было способствовать еще большей открытости в работе органа городского самоуправления.

  Деятельность Городской Управы регламентировалась Городовым положением 1870 г., инструкциями и решениями Городской Думы. Соискатель отмечает, что с начала деятельности 16 января 1871 г. местная Городская Дума учредила специальную комиссию для разработки инструкции. Представленный проект инструкции, состоящий из 28 параграфов, после детальнейшего обсуждения и внесения поправок был утвержден Думой 14 апреля того же года.

  Инструкцией регламентировался порядок заседаний Управы, который вводился двоякий: совещательный, требующий совокупного обсуждения членов Присутствия, и исполнительный, требующий распоряжения одного лица, т. е. Городского Головы. Документ детально расписывал порядок делопроизводства, регламентировал формирование и функционирование канцелярии Городской Думы и Управы (она в Нижнем Новгороде была единой для органов городского самоуправления), устанавливал время созыва избирательных собраний.

  Последующие преобразования в области регламентирования деятельности Нижегородской Управы связаны с деятельностью нового состава Городской Думы. 4 марта 1875 г. на очередном заседании Думы рассматривался вопрос о пересмотре инструкции Управы. Основным мотивом явилось то, что старая инструкция, когда "дело по заведованию городским хозяйством и благоустройством было еще внове" выполнила свои функции, так как она "во многом и нередко оказывалась па практике не вполне удобоисполнимою и

  потому вызывала неоднократные в частностях изменения, дополнения и разъяснения". В этой связи была образована специальная комиссия из шести гласных для пересмотра инструкции .

  На основе предложенного материала комиссией 30 мая того же года гласные утверждают Правила общего делопроизводства Управы. Одной из отличительных характеристик норм инструкции является то, что они в основе своей были ориентированы на эффективность деятельности Нижегородской Управы. Так, особо предписывалось, что "никакая, поступившая в Управу, официальная бумага не должна оставаться без движения в канцелярии долее трех дней и такого же срока в присутствии".

  В следующем четырехлетии нижегородские гласные вновь обратились к изменению инструкции Управы. Диссертант, не касаясь всех нюансов изменений, мало повлиявших на порядок работы Управы, указывает лишь на то, что теперь время ее заседания устанавливалось от 10 до 15 часов. Это изменение было вызвано по соображениям местных условий, когда деловая часть публики (торговая и промышленная) имеет надобность обращаться к Городскому общественному управлению именно в предложенный промежуток времени.

  В четвертом параграфе "Практическая деятельность нижегородских муниципальных органов" на конкретных примерах рассматривается их практическая деятельность.

  До введения Городового положения 1870 г. благоустройство Нижнего Новгорода проходило согласно утвержденному плану, подготовленному по личному указанию Николая I, данному при посещении города в 1834 и 1836 гг. В соответствии с утвержденным монаршим планом город впоследствии развивался в течение сорока лет. На выполнение мероприятий по благоустройству города император определил специальные средства. В частности, в пользу городского дохода устанавливался судовой сбор. Однако Городовым положением 1870 г. судовой сбор не предусматривался, и по введению

  его этот специальный источник дохода должен был быть отменен, но, тем не менее, в Нижнем Новгороде он продолжал существовать наряду с другими городскими сборами.

  Городское самоуправление Нижнего Новгорода в череде вопросов хозяйственной деятельности важное место отводило, проведению системы городского водопровода, насущная необходимость решения этого вопроса сама по себе была очевидна. В рассматриваемый период Дума разработала и осуществила данную проблему 14 декабря 1880 г. Следующая водопроводная система была проведена в Макарьевской (ярмарочной) части города в 1891 г.

  Большое внимание органами городского самоуправления уделялось уличному освещению. В Нижнем Новгороде к началу деятельности новых органов городского самоуправления в 1871 г. уличных фонарей было 1 100, а к моменту введения нового Городового положения к 1892 г. их стало 2 563.

  Площади и улицы были доведены до повсеместного устройства, за исключением окраин города. Интересной является практика городских органов самоуправления Нижнего Новгорода по привлечению домовладельцев к содержанию мостовых и тротуаров, находящихся напротив их домов, т. е., по сути, органами городского самоуправления возлагалась и натуральная повинность. Таким образом, органами нижегородского городского самоуправления отчасти решалась проблема недостаточности бюджета.

  Соискатель констатирует, что работы по устройству и содержанию площадей, мостовых и улиц, например, в 1883 г., в соотношении к вообще проводимым работам в Нижнем Новгороде, составили 21% от всех произведенных затрат.

  Большое значение нижегородскими органами городского самоуправления отводилось здравоохранительной деятельности: устройству лечебниц и благотворительных заведений, а также мероприятиям по созданию и поддержанию санитарно-благоприятных условий проживания городского населения.

  К этой деятельности следует отнести работу санитарных комиссий, учреждаемых нижегородским органом городского самоуправления. Так, 26 ян-

  варя в 1879 г. ввиду неудовлетворительного санитарного состояния города городским самоуправлением Нижнего Новгорода была организована особая санитарная комиссия.

  До введения Городового положения город не имел своих лечебных заведений, и население пользовалось больницами, принадлежащими губернскому земству. Была одна не земская амбулаторная лечебница, устроенная и содержащаяся Обществом врачей. Лечебница впоследствии была переведена в ведение города и переименована в Александровскую. Позже 26 августа 1886 г. открывается Бабушкинская больница, названная в честь гласного -благотворителя Д.Н. Бабушкина.

  Инициатива по осуществлению здравоохранительной и благотворительной деятельности исходила и от самих жителей Нижнего Новгорода. Так, 1 июня 1884 г. Городская Дума рассмотрела и утвердила предложение почетных граждан, купцов Блиновых и Н.А. Бугрова, касающееся устройства в Нижнем Новгороде за их собственный счет "Вдовьего дома".

  Ухудшение здоровья жителей обусловливалось и голодом, вызываемым периодичными неурожайными годами. Именно в таких кризисных ситуациях нововведенный институт городского самоуправления показал себя с позитивной стороны. Это отразилось в способности его принимать решения по принятию мер стабилизации и выхода из кризисной ситуации. Так, во время хлебных неурожаев, когда цены на хлебную продукцию росли, Нижегородская Городская Дума прибегла к мерам сдерживания цен на необходимый продукт.

  Дума активно занималась вопросами образования, которые на первых этапах существования касались учреждения учебно-образовательных заведений, их содержания и выплаты стипендий. Например, в Нижнем Новгороде к 1871 г. начальных училищ было всего пять, а к началу 90-х гг. их стало двадцать три.

  Немаловажное значение в обеспечении культурно-образовательного процесса Нижнего Новгорода отводилось Городской публичной библиотеке, которая была открыта в 1861 г. и в 1870 г. перешла в введение города.

  В целом автор практическую деятельность нижегородских органов городского самоуправления характеризует как активную и прогрессивную. На это повлияло предоставление большей степени самостоятельности по решению вопросов местного значения и соответствующего инструментария по обеспечению данной деятельности.

  В заключении подведены итоги исследования, изложены основные выводы и обобщения.

  1. Асанов Р. Ф. Возникновение и развитие муниципальных учреждений в России: Лекция / А.Н. Миронов, Р.Ф. Асанов. - Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 2001. - 20 с.

  2. Асанов Р.Ф. Городское самоуправление России во второй половине 19 века: некоторые особенности правового регулирования организации и функционирования // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2002. - Вып. 8. - Ч. 1. - С. 39-48.

  3. Асанов Р.Ф. Некоторые вопросы городского самоуправления в пореформенный период (по материалам городовых положений 1870 и 1892 гг.) // Труды межвузовской научной конференции. - Н. Новгород: НФ МИЭМП, 2002. -С. 70-75.

  4. Асанов Р.Ф. Развитие местного самоуправления в России до конца 18 века // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003. - Вып. 1.-С. 88-105.

  
  

  Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. -№71.

  См.: Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. - М., 1862; Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. - СПб., 1864. - Ч. 1; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. - М, 2001; Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. - СПб., 1896; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901; Михашовский А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Байков А.Л. Междувластные и властные отношения в теории права: опыт теоретико-познавательного построения. - Ярославль, 1912; Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству: Городовое положение 11 июня 1892 года. - М., 1912; Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений России. - СПб., 1913; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетия. Исторический очерк. - 2-е изд. - Петроград, 1917.

  См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. - М., 1957; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. - Д., 1984; Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. - М, 1958.

  См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. -М, 1999; Галай Ю.Г Обязательные постановления дореволюционных городских дум: природа, виды, результативность // Нормотворчество муниципальных образований России: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2002; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: Вторая половина 19 века. - М., 1998; Марченко Г.В. К вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы я решения. - М., 1996; Меньшиков В.В.
  

22ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

Филиал ФГОУ ВПО СибАГС в г. Томске

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «История государственного управления в России»

по теме«Становление земского общественного управления в пореформенной России»

Выполнила: Каратаева Е.А. специальность «Государственное и муниципальное управление»,

заочная форма обучения,

_____________________

Руководитель: Халфина Ю.Л.

к.и.н., доцент кафедры гуманитарных и естественнонаучных дисциплин филиала ФГОУ ВПО СибАГС в г.Томске

_____________________

Введение… 3

Становление земского общественного управления

в пореформенной России……………………….…………….……….4

Заключение… 14

Список литературы… 15

Введение

Во второй половине XIX в. В России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостного права, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия.

Учреждение земств является, по сути, одной из ярких страниц пореформенной истории России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы управления, которая сложилась на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства и была одноносословной. Появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60-70-х гг.: давлением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и др.

Становление земского общественного управления в пореформенной России

1. Предпосылки развития земств

Реформа государственной власти происходила в России неоднократно. В семидесятых годах XVIII века, Екатерина II, подавив пугачевское мятеж, поспешила увенчать здание петровских реформ введением единообразной и довольно эффективной системы местного управления. В духе идей Просвещения она отказалась от попытки управлять всем из столицы. Губернская реформа, проведенная в 1775 году, привела к существенной децентрализации власти. Значительная часть дел перешла в компетенцию местных властей. Эта мера себя оправдала: екатерининские губернии и уезды, в общем, дожили до 30-х годов XX века, во многом благодаря земствам.

Предпосылки для развития системы местного самоуправления возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса России во второй половине XIX века. Неуклонное развитие капитализма принудило правительство отменить крепостное право. После 19 февраля 1861 г. около 23 млн. крепостных крестьян оказалось на воле. Ранее их делами ведали помещики. На этой основе и строилось прежнее управление. В новых условиях управлять свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным. Необходимы были новые принципы устройства крестьян, вышедших на волю, иной механизм управления местными делами. Во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к системе местного управления. Россия не составляла исключения.

2. Подготовка к земской реформе

В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства выпадали из сферы управления.

Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению. Однако данная идея встретила немало противодействий со стороны чиновников административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.

В марте 1859 года специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.

Однако и после царского указа работа над законопроектом шла медленно и туго. По этому вопросу созывались комиссии, приходили и уходили их председатели, время шло, а разногласиям в верхах не было конца. Главным пунктом споров оказалась та самая линия разграничения, которая отделяла хозяйственные дела губерний и уездов от политических, общегосударственных вопросов. До самого последнего момента никто не мог с уверенностью сказать, какой окончательный вид примет закон о земстве. В конце концов, Александр II потребовал, чтобы разработка закона была завершена к началу 1864 года. Это указание было выполнено, и 1 января 1864 года Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

3. Начало работы земств

По новому закону местное управление строилось на выборной основе от всех слоев общества. В основу выборов этих органов был положен принцип имущественного ценза. Степень участия в делах должна быть пропорциональна степени участия в интересах. А для определения большей или меньшей степени участия каждого в хозяйственных интересах уезда не было другого видимого признака, как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо.

К решению вопросов местного хозяйства привлекался более широкий круг жителей: представители дворян и обуржуазившихся помещиков, торгово-промышленной и сельской буржуазии. Это обстоятельство делало более гибким местное управление, способствовало развитию капиталистического предпринимательства, открывало новые пути для роста капиталистического уклада. Для избрания уездного земского собрания население уезда делилось на три курии: первая включала землевладельцев уезда, вторая – собственников недвижимого имущества в городе и третья – крестьян.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Выборы гласных от каждой курии проходили раздельно. На съезде представителей от первой курии принимали участие крупные и средние помещики, имевшие не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью от 15000 рублей и граждане, располагавшие годовым доходом от 6000 руб. Мелкие землевладельцы, у которых было менее 1/20 полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза.

В работе съезда от второй курии участвовали домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом от б000 руб. Сюда же включались владельцы недвижимой собственности стоимостью от 4000 руб., а в мелких городах – от 500 руб.

Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Чаше всего крестьяне плохо разбирались в сущности земской реформы, да и не очень ею интересовались. В такой обстановке в гласные от крестьян нередко проходили помещики, духовенство, мещане. «Положение» разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий.

В результате первых выборов уездных земских гласных, проведенных в 1865 – 1867 гг., фракция помещиков в уездных земствах оказалась самой значительной. Еще более прочные позиции заняли дворяне в губернских земствах. Разумеется, и от крестьян в земства проходила самая зажиточная, экономически состоятельная их часть, посланцы сельской буржуазии.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции. Они, также члены судебных мест, чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический принцип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государственных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в губернском земском собрании.

В повседневной работе земских учреждениях заметную роль играла интеллигенция. Она осуществляла функции служащих. Этот слой увеличивался из года в год и со временем достиг внушительных размеров, далеко превысив число выборных земских деятелей. В период максимального развития земской деятельности на каждого гласного в среднем приходилось до 50 служащих: статистиков, инженеров и техников, секретарей, бухгалтеров, заведующих отделами, учителей, врачей, ветеринаров, агрономов, страховых агентов и т. д. Им принадлежало видное место в практической хозяйственно-культурной сфере земских учреждений.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания. Обычно на них председательствовали уездные предводители дворянства. Заседания проходили открыто, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездных – одного губернского. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства и председатели управ всех уездов, а также 2 - 3 чиновника от казенных и удельных имений. Губернские собрания созывались один раз в год, чаще всего в декабре, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Срок полномочий уездных и губернских собраний по «Положению» равнялся трем годам.

В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%, крестьяне - 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составляли 74,2% в 1865-1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а купцы и крестьяне - лишь по 10%. И председательствовали в земских собраниях уездные и губернские предводители дворянства.

По «Положению» 1864 года земства должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением земства активно и плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой и т.д. Земству дано было право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам и др. В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. Закон установил для земств четкую грань, названную «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их помощники, второй - земские собрания и управы. Такое разграничение полномочий соблюдалось довольно жестко.

Но даже в условиях строгой регламентации деятельности земская деятельность охватила многие стороны местной жизни и приносила заметную пользу населению. Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сфере народного образования. Также была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета. Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земств заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности, ограничила их объем относительно государственных налогов - более 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами. Постепенно сокращались натуральные повинности (благоустройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами вдвое выше, чем помещичьи.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит. Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за финансовой поддержкой.

Все же, не смотря на вышеперечисленные трудности, благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. Как это не парадоксально, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и той самой «демаркационной» линией, которая была установлена правительством. Она была обязательной не только для земцем, но и для бюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.

И, наконец, высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высоким профессионализмом кадров. В земстве сложился штат постоянных работников. В общей сложности к 1912 году земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Это- служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.

Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца являлись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в общественном управлении.

Земские органы самоуправления просуществовали в России с 1864 по 1918 годы. История земств интересна по ряду причин - и как пример жизнеспособной общественной деятельности в условиях авторитарного строя: и как самоотверженная, и во многом успешная попытка обустроить российскую провинцию, «глубинку». Земства стали одним из символов пореформенной эпохи (вторая половина XIX - начало XX веков) - времени яркого, динамичного, заметно сблизившего Россию с Европой.

Естественно, что захватив в стране власть, большевики сочли невозможным существование рядом с советами каких-либо органов самоуправления. Уже в 1918 г. земства - и консервативные, и либеральные - были уничтожены, их средства изъяты в пользу советов, а школы и больницы объявлены государственными.

Заключение

В числе великих реформ, проведенных в России в царствование Государя Императора Александра Николаевича в 60-70 гг. XIX в. важное место занимает земская реформа. По сути своей она положила начало местному самоуправлению в России. В данной контрольной работе были представлены основные этапы становления земского общественного управления в пореформенной России. Выделены предпосылки появления земств и период подготовки к земской реформе. А также охарактеризованы основные препятствия, с которыми пришлось столкнуться зарождавшейся системе местного самоуправления в России. Но даже в условиях строгой регламентации своей деятельности, жесткой бюрократической опеки со стороны правительства земские учреждения оставили глубокий след в российской истории.

На протяжении 50-ти с лишним лет своего существования русские земства провели огромную работу по улучшению жизни многомиллионного русского крестьянства и хозяйственной жизни на селе. Они привлекли к общественной деятельности и местному самоуправлению десятки тысяч людей из народа.

Историческое значение земств состоит в том, что они наглядно показали: широкое местное самоуправление отнюдь не противоречит наличию в стране верховной Царской власти, и может быть защищено лишь сильной и справедливой Монаршей рукой.

Список литературы

1. История государственного управления в России. Учебник. Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. – 544 с.

2. История государственного управления в России. Учебник. Под общ. Ред. Р.Г. Пихоя. М.: РАГС, 2001.-384 с.; 2002. – 608 с.

3. Куликов В.И. История государственного управления в России. Учебник для сред. проф. образования. М., 2001. – 272 с.

22ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

Филиал ФГОУ ВПО СибАГС в г. Томске

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «История государственного управления в России»

по теме «Становление земского общественного управления в пореформенной России»

Выполнила: Каратаева Е.А. специальность «Государственное и муниципальное управление»,

заочная форма обучения,

_____________________

Руководитель: Халфина Ю.Л.

к.и.н., доцент кафедры гуманитарных и естественнонаучных дисциплин филиала ФГОУ ВПО СибАГС в г.Томске

_____________________

Введение............................................................................................. 3

Становление земского общественного управления

в пореформенной России……………………….…………….……….4

Заключение....................................................................................... 14

Список литературы.......................................................................... 15

Введение

Во второй половине XIX в. В России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостного права, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия.

Учреждение земств является, по сути, одной из ярких страниц пореформенной истории России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы управления, которая сложилась на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства и была одноносословной. Появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60-70-х гг.: давлением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и др.

Становление земского общественного управления в пореформенной России

1. Предпосылки развития земств

Реформа государственной власти происходила в России неоднократно. В семидесятых годах XVIII века, Екатерина II, подавив пугачевское мятеж, поспешила увенчать здание петровских реформ введением единообразной и довольно эффективной системы местного управления. В духе идей Просвещения она отказалась от попытки управлять всем из столицы. Губернская реформа, проведенная в 1775 году, привела к существенной децентрализации власти. Значительная часть дел перешла в компетенцию местных властей. Эта мера себя оправдала: екатерининские губернии и уезды, в общем, дожили до 30-х годов XX века, во многом благодаря земствам.

Предпосылки для развития системы местного самоуправления возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса России во второй половине XIX века. Неуклонное развитие капитализма принудило правительство отменить крепостное право. После 19 февраля 1861 г. около 23 млн. крепостных крестьян оказалось на воле. Ранее их делами ведали помещики. На этой основе и строилось прежнее управление. В новых условиях управлять свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным. Необходимы были новые принципы устройства крестьян, вышедших на волю, иной механизм управления местными делами. Во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к системе местного управления. Россия не составляла исключения.

2. Подготовка к земской реформе

В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства выпадали из сферы управления.

Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению. Однако данная идея встретила немало противодействий со стороны чиновников административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.

В марте 1859 года специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.

Однако и после царского указа работа над законопроектом шла медленно и туго. По этому вопросу созывались комиссии, приходили и уходили их председатели, время шло, а разногласиям в верхах не было конца. Главным пунктом споров оказалась та самая линия разграничения, которая отделяла хозяйственные дела губерний и уездов от политических, общегосударственных вопросов. До самого последнего момента никто не мог с уверенностью сказать, какой окончательный вид примет закон о земстве. В конце концов, Александр II потребовал, чтобы разработка закона была завершена к началу 1864 года. Это указание было выполнено, и 1 января 1864 года Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

3. Начало работы земств

По новому закону местное управление строилось на выборной основе от всех слоев общества. В основу выборов этих органов был положен принцип имущественного ценза. Степень участия в делах должна быть пропорциональна степени участия в интересах. А для определения большей или меньшей степени участия каждого в хозяйственных интересах уезда не было другого видимого признака, как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо.

К решению вопросов местного хозяйства привлекался более широкий круг жителей: представители дворян и обуржуазившихся помещиков, торгово-промышленной и сельской буржуазии. Это обстоятельство делало более гибким местное управление, способствовало развитию капиталистического предпринимательства, открывало новые пути для роста капиталистического уклада. Для избрания уездного земского собрания население уезда делилось на три курии: первая включала землевладельцев уезда, вторая – собственников недвижимого имущества в городе и третья – крестьян.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Выборы гласных от каждой курии проходили раздельно. На съезде представителей от первой курии принимали участие крупные и средние помещики, имевшие не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью от 15000 рублей и граждане, располагавшие годовым доходом от 6000 руб. Мелкие землевладельцы, у которых было менее 1/20 полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза.

В работе съезда от второй курии участвовали домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом от б000 руб. Сюда же включались владельцы недвижимой собственности стоимостью от 4000 руб., а в мелких городах – от 500 руб.

Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Чаше всего крестьяне плохо разбирались в сущности земской реформы, да и не очень ею интересовались. В такой обстановке в гласные от крестьян нередко проходили помещики, духовенство, мещане. «Положение» разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий.

В результате первых выборов уездных земских гласных, проведенных в 1865 – 1867 гг., фракция помещиков в уездных земствах оказалась самой значительной. Еще более прочные позиции заняли дворяне в губернских земствах. Разумеется, и от крестьян в земства проходила самая зажиточная, экономически состоятельная их часть, посланцы сельской буржуазии.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции. Они, также члены судебных мест, чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический принцип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государственных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в губернском земском собрании.

В повседневной работе земских учреждениях заметную роль играла интеллигенция. Она осуществляла функции служащих. Этот слой увеличивался из года в год и со временем достиг внушительных размеров, далеко превысив число выборных земских деятелей. В период максимального развития земской деятельности на каждого гласного в среднем приходилось до 50 служащих: статистиков, инженеров и техников, секретарей, бухгалтеров, заведующих отделами, учителей, врачей, ветеринаров, агрономов, страховых агентов и т. д. Им принадлежало видное место в практической хозяйственно-культурной сфере земских учреждений.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания. Обычно на них председательствовали уездные предводители дворянства. Заседания проходили открыто, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездных – одного губернского. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства и председатели управ всех уездов, а также 2 - 3 чиновника от казенных и удельных имений. Губернские собрания созывались один раз в год, чаще всего в декабре, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Срок полномочий уездных и губернских собраний по «Положению» равнялся трем годам.

В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%, крестьяне - 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составляли 74,2% в 1865-1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а купцы и крестьяне - лишь по 10%. И председательствовали в земских собраниях уездные и губернские предводители дворянства.

По «Положению» 1864 года земства должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением земства активно и плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой и т.д. Земству дано было право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам и др. В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. Закон установил для земств четкую грань, названную «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их помощники, второй - земские собрания и управы. Такое разграничение полномочий соблюдалось довольно жестко.

Но даже в условиях строгой регламентации деятельности земская деятельность охватила многие стороны местной жизни и приносила заметную пользу населению. Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сфере народного образования. Также была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета. Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земств заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности, ограничила их объем относительно государственных налогов - более 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами. Постепенно сокращались натуральные повинности (благоустройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами вдвое выше, чем помещичьи.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит. Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за финансовой поддержкой.

Все же, не смотря на вышеперечисленные трудности, благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. Как это не парадоксально, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и той самой «демаркационной» линией, которая была установлена правительством. Она была обязательной не только для земцем, но и для бюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.

И, наконец, высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высоким профессионализмом кадров. В земстве сложился штат постоянных работников. В общей сложности к 1912 году земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Это- служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.

Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца являлись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в общественном управлении.

Земские органы самоуправления просуществовали в России с 1864 по 1918 годы. История земств интересна по ряду причин - и как пример жизнеспособной общественной деятельности в условиях авторитарного строя: и как самоотверженная, и во многом успешная попытка обустроить российскую провинцию, "глубинку". Земства стали одним из символов пореформенной эпохи (вторая половина XIX - начало XX веков) - времени яркого, динамичного, заметно сблизившего Россию с Европой.

Естественно, что захватив в стране власть, большевики сочли невозможным существование рядом с советами каких-либо органов самоуправления. Уже в 1918 г. земства - и консервативные, и либеральные - были уничтожены, их средства изъяты в пользу советов, а школы и больницы объявлены государственными.

Заключение

В числе великих реформ, проведенных в России в царствование Государя Императора Александра Николаевича в 60-70 гг. XIX в. важное место занимает земская реформа. По сути своей она положила начало местному самоуправлению в России. В данной контрольной работе были представлены основные этапы становления земского общественного управления в пореформенной России. Выделены предпосылки появления земств и период подготовки к земской реформе. А также охарактеризованы основные препятствия, с которыми пришлось столкнуться зарождавшейся системе местного самоуправления в России. Но даже в условиях строгой регламентации своей деятельности, жесткой бюрократической опеки со стороны правительства земские учреждения оставили глубокий след в российской истории.

На протяжении 50-ти с лишним лет своего существования русские земства провели огромную работу по улучшению жизни многомиллионного русского крестьянства и хозяйственной жизни на селе. Они привлекли к общественной деятельности и местному самоуправлению десятки тысяч людей из народа.

Историческое значение земств состоит в том, что они наглядно показали: широкое местное самоуправление отнюдь не противоречит наличию в стране верховной Царской власти, и может быть защищено лишь сильной и справедливой Монаршей рукой.

Список литературы

1. История государственного управления в России. Учебник. Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. – 544 с.

2. История государственного управления в России. Учебник. Под общ. Ред. Р.Г. Пихоя. М.: РАГС, 2001.-384 с.; 2002. – 608 с.

3. Куликов В.И. История государственного управления в России. Учебник для сред. проф. образования. М., 2001. – 272 с.

1. Государственный строй. Шаг по пути к буржуазной монархии.

После крестьянской реформы 1861 г. начался период капиталистического развития России. Он выражался в быстром росте капиталистических форм промышленности, сельского хозяйства, в процессах расслоения крестьянства и превращения барщинного помещичьего хозяйства в капиталистическое, усиление рыночных капиталистических отношений, чему немало способствовало появление более совершенных путей сообщения - железных дорог.

Умершего Николая I на престоле сменил его сын Александр П (1855- 1881) Вслед за крестьянской реформой он вынужден был провести в 60-70-х годах ряд буржуазных реформ. Их разработка и проведение происходили в условиях борьбы правительственных группировок. Сторонники реформ возглавлялись братом царя, великим князем Константином Николаевичем; в эту группу входили: министр народного просвещения А. В. Головнин, товарищ министра внутренних дел Н. А. Милютин, его брат - военный министр Д. А. Милютин, министр финансов М- X. Рейтерн, государственный контролер В. А. Татаринов и др. Против реформ выступали: главный начальник Третьего отделения шеф жандармов князь В. А. Долгоруков и сменивший его в 1866 г. граф И. А. Шувалов, министр юстиции граф В. Н. Панин, министр двора граф В. Ф. Адлерберг, двоюродный брат царя принц П. Г. Ольденбургский и др.

Реформы 60-70-х годов ввели в государственный строй России элементы буржуазной государственности: создали выборные представительные учреждения местного административно-хозяйственного управления (земские и городские органы "самоуправления"), выборные органы суда (мировые судьи), установили основы буржуазного судоустройства и судопроизводства, более гибкие буржуазные формы государственного финансового контроля и цензуры, ввели принцип всесословности в комплектование армии и в деятельность органов народного просвещения и т п. Эти реформы были буржуазными и потому, что они учитывали интересы буржуазии и буржуазной общественности: создавали благоприятные условия для развития торговли, промышленности и кредита.

В организации и деятельности старых, наследованных от крепостнической монархии учреждений, появились новые элементы: представители буржуазии стали чаще приглашаться в качестве членов в совещательные отраслевые учреждения министерств (комитеты, советы) при сохранении в них преобладания чиновников-дворян, в министерствах была проведена децентрализация управления с расширением полномочий местных органов. В деятельности высших государственных органов (Комитет министров, Государственный совет, Сенат) все большее место стали занимать дела, связанные с буржуазным предпринимательством и собственностью, акционерными обществами и компаниями; правительственный аппарат самодержавия все больше считался с мнениями дворянской и буржуазной общественности, выраженными через периодическую печать и публицистику.

Произошли некᴏᴛᴏᴩые изменения и в бюрократии. Ее численность возросла и достигла к началу XX в. 385 тыс. человек (из них 161 тыс. чиновников) В среде высшей бюрократии понизился процент земельных собственников (немного более 50%) В составе бюрократии по прежнему преобладали дворяне-чиновники, но наряду с данным появились и новые прослойки. Важно заметить, что одну из них составляла так называемая плутократия (богатые люди из буржуазии), другую - "третий элемент" - вольнонаемный персонал органов самоуправления (врачи, учителя, статистики, агрономы и т.п.) Уже с 60-х годов в государственном аппарате появились женщины (счетный персонал Государственного контроля) К концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тыс. женщин (учебные и медицинские заведения, почта, телеграф и т.п.)

Усложнившиеся задачи управления и появление в государственном аппарате чиновничьих должностей, требовавших технических знаний, снова вынудили самодержавное государство ставить вопрос о реформе гражданской службы и упразднении "Табели о рангах" Специальная комиссия о службе гражданской 1895-1901 гг. даже подготовила новый проект "Устава о службе гражданской" с предложением некᴏᴛᴏᴩых полумер, призванных повысить оперативность бюрократии (сокращение числа чинов, упразднение производства за выслугу лет и т. п.) В условиях кануна революции был сохранен старый "Устав о службе гражданской" 1832 г., в архаичных нормах кᴏᴛᴏᴩого самодержавие видело известную гарантию сохранения дворянской однородности верхов бюрократии. Установившиеся в пореформенные годы связи бюрократии с буржуазным предпринимательством вынудили принять закон, запрещающий чиновникам участие в правлениях акционерных обществ и компаний.

Несмотря на введение буржуазных реформ и изменений в организации, составе и деятельности правительственных учреждений, Россия оставалась абсолютной монархией с неограниченным самодержавным императором во главе В стране сохранились основные дореформенные государственные высшие, центральные и даже местные учреждения (особенно органы администрации и полиции) с дворянским чиновничьим большинством, а также и основы дореформенного права.

Реформы 60-70-х годов укрепили правительственный аппарат самодержавной России. Начинается открытое наступление на буржуазные реформы. Его вдохновителем был Александр III (1881-1894), сменивший убитого народовольцами 1 марта 1881 г. Александра II. Последовавший 29 апреля манифест провозглашал незыблемость самодержавия и установление режима политической реакции.

Этот реакционный курс пытался продолжить в начале ϲʙᴏего правления и последний император России Николай П (1894-1917)

В деятельности государственных учреждений России накануне первой революции сохранялись формализм, обширное бумажное делопроизводство, полная бесконтрольность чиновничества. Весь политический строй России с его огромным карательным аппаратом и попытками лавирования оказался бессильным предотвратить революцию.

2. Изменения в системе органов власти и управления. Развитие Российского государства во второй половине XIX в. проходит как бы два основных этапа. Вначале проводятся буржуазные реформы 60- 70-х годов. В 80-е годы устанавливается жестокий полицейский режим, предпринимаются попытки отказаться от основных положений буржуазных реформ. В 60-70 годы революционное и демократическое движение заставило царизм несколько изменить внутреннюю политику в связи с тем, что была при Николае I. В кругах, близких к царю, стали вынашиваться идеи ограничения власти монарха, т.е. идеи перехода России к конституционной монархии. Конечно, предложения были весьма умеренными. Прямо о конституции в них не говорилось, предлагалось исключительно включение в Государственный совет выборных лиц от земств и городов, но данные попытки были отброшены после убийства Александра II.

Новый царь, Александр III, некᴏᴛᴏᴩое время выжидал, опасаясь активности народников. При этом 29 апреля 1881 г. он подповествовал Манифест о незыблемости самодержавия. Абсолютный монарх сохранил все ϲʙᴏи прежние неограниченные права в области законодательства, исполнительной и судебной деятельности. Материал опубликован на http://сайт

В 1861 г. был создан новый высший орган - Совет министров, председателем кᴏᴛᴏᴩого считался император. Комитет министров сохранялся, но он рассматривал главным образом текущие дела. Совету министров поручалось рассмотрение наиболее важных государственных вопросов. В его состав входили министры, начальники главных управлений, председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, другие высшие чиновники. Несмотря на ϲʙᴏе название, Совет министров не являлся правительством. Стоит заметить, что он имел только совещательное значение. Никакой самостоятельностью в решении вопросов государственного управления Совет министров не обладал.

Ослабевает значение Государственного совета, члены кᴏᴛᴏᴩого назначались пожизненно и вели себя иногда относительно независимо, что не нравилось Александру III. Стоит заметить, что он при решении большинства государственных вопросов опирался на комитет министров, кᴏᴛᴏᴩый и становиться в ϶ᴛᴏ время основным совещательным органом.

Высшим судебным органом страны продолжал оставаться Сенат. Стоит заметить, что он постепенно превращался в ϲʙᴏеобразную богадельню. В него назначались потерявшие способность к работе в других сферах государственного управления высшие и средние чиновники. В Сенате они, получая солидные денежные вознаграждения, практически ничего не делали.

После крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Министерства финансов. На него возлагалось проведение выкупных операций по всей стране. В связи с данным в Составе министерства финансов создается специальное главное выкупное учреждение, кᴏᴛᴏᴩое и наблюдало за тем, ɥᴛᴏбы крестьяне ϲʙᴏевременно выплачивали долги за полученные ими земельные наделы.

Поскольку Россия вступила на путь капиталистического развития, то требовалось усиление деятельности правительственных органов по руководству промышленностью и торговлей.

Возникла необходимость поощрять развитие частного капитала. Кстати, эта деятельность называлась попечительством. В аппарате Министерства финансов образовался департамент торговли и мануфактур. Стоит заметить, что он руководил казенной промышленностью, т. е. предприятиями, кᴏᴛᴏᴩые принадлежали государству и лично царю. Исключая выше сказанное, ϶ᴛᴏт департамент оказывал финансовую помощь частной промышленности.

Закономерности экономического развития заставляли самодержавие принимать меры по строительству в стране железных дорог. В 50-60-х годах царизм испытывал серьезные затруднения в финансовых средствах для проведения ϶ᴛᴏй работы. Ему приходилось опираться на частный капитал, поощряя деятельность буржуазии по участию в железнодорожном строительстве. В связи с данным в 1865 г. образовалось Министерство путей сообщения, кᴏᴛᴏᴩое и координировало деятельность по "строительству железных дорог. В дальнейшем царизм стал вести строительство и за счет государственных средств. В начале данного периода продолжало функционировать 3-е отделение канцелярии царя. В качестве вспомогательного органа, в 1862 г. образовалась Следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний. Материалы ϶ᴛᴏй комиссии послужили основой для организации ряда политических судебных процессов (нечаевцев и других)

В 70-х годах главная задача 3-го отделения состояла в ведении дознаний по делам народников. Необходимо было усилить органы политического сыска, поскольку народники упорно продолжали преследовать царя, готовя его убийство.

Обстановка требовала усиления охраны самодержавного строя, 3-е отделение явно не справлялось со ϲʙᴏей основной задачей. В связи с данным возникла необходимость перестройки всей системы организации полицейских органов.

В феврале 1880 г. создается. Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом Лорис-Меликовым. Стоит заметить, что он был за твердую диктатуру в борьбе с революционным движением, но считал, что чересчур крутые меры могут повредить царизму. Верховной комиссии временно подчинялись 3-е отделение и корпус жандармов. Комиссия вела. расследование по делам о политических преступлениях в Петербурге и окрестностях. Исключая выше сказанное, она осуществляла надзор за такими делами в целом по стране. Ее главная задача состояла в объединении всех карательных органов для борьбы с революционным движением.

В июле 1880 г. последовало упразднение 3-го отделения, а функции политического сыска перешли в Министерство внутренних дел.

В системе МВД создается Главное управление по делам печати, первые шаги кᴏᴛᴏᴩого выразились в запрещении печатных органов революционных демократов.

В 1879 г. в МВД образуется Главное тюремное управление. Прекратили существование смирительные и работные дома, долговые тюрьмы. Создавались крупные тюрьмы с центральным подчинением - так называемые централы (например, Александровский централ вблизи Иркутска) С ликвидацией 3-го отделения политические тюрьмы (Петропавловская крепость и др.) перешли в ведение Главного тюремного управления. Возрастает в ϶ᴛᴏ время число каторжных тюрем, главным образом в Сибири. В 1895 г. тюрьмы перешли в ведение Министерства юстиции.

6 августа 1880 г. при МВД создается департамент полиции - важнейшая часть министерства. Руководство им возлагалось на товарища (заместителя) министра. В контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, кᴏᴛᴏᴩый вошел в МВД. Шефом жандармов стал министр внутренних дел.

В составе департамента полиции было семь делопроизводств. Главную роль среди них играло третье делопроизводство, ведавшее политическим сыском и охраной царя. В 1898 г. вместо ϶ᴛᴏго делопроизводства образовался Особый отдел департамента полиции,

В 80-е годы, особенно после убийства Александра II, усилилась роль губернаторов, кᴏᴛᴏᴩые получили право запрещать собрания, закрывать печатные органы.
Стоит отметить, что особые права они имели в местностях, объявленных на положении усиленной охраны. Губернаторы могли арестовывать и высылать из таких мест в административном порядке неблагонадежных лиц.

В 1862 г. была проведена полицейская реформа, кᴏᴛᴏᴩая внесла некᴏᴛᴏᴩые изменения в организацию местной полиции. По причине того, что после оϲʙᴏбождения крестьян произошло упразднение вотчинной полиции, потребовалось укрепить уездные полицейские органы. Вместо городских и земских исправников создавались уездные полицейские управления во главе с исправниками. Важно заметить, что одновременно усиливалась полиция и в более мелких территориальных единицах - станах. В помощь становому приставу вводилась должность полицейского урядника.

В городах полицейские органы возглавляли градоначальники (более крупные города) и полицмейстеры. Стоит заметить, что они имели специальные канцелярии, кᴏᴛᴏᴩые и ведали полицейскими вопросами. Города делились на части или участки и околотки, а во главе данных территориальных единиц стояли участковые и околоточные надзиратели. Жандармские округа были упразднены. В каждой губернии появилось жандармское губернское управление.

В случае если во всех данных изменениях влияние буржуазии почти незаметно, то реформы 60-70-х годов в области самоуправления дают буржуазии реальную власть на местах при всех ограничениях и преградах, кᴏᴛᴏᴩые ставило законодательство. Главная идея изменений в местном управлении состояла во введении или расширении принципа самоуправления.

3. Буржуазные реформы Александра II

Земская реформа. Земская реформа была проведена на базе Стоит сказать - положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. По закону роль распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания, члены кᴏᴛᴏᴩых избирались по трем избирательным группам, называемым куриями. Прежде всего избирались уездные земские собрания. К первой избирательной курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров, кᴏᴛᴏᴩые устанавливались в зависимости от местности. Нормы колебались от 200 до 800 десятин. В первую курию входили не только помещики, но также крупные торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью не менее 15 тыс. р. либо с оборотом не менее 6 тыс. р. в год. Отметим, что тем самым буржуазия получала доступ в первую курию.

Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. р., а также владельцы недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. р. в зависимости от величины города. Избирательные права по первым двум куриям имело, таким образом, исключительно незначительное меньшинство населения. В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-домохозяева, но не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались выборщики данного уезда, кᴏᴛᴏᴩые затем выбирали гласных уездного земского собрания.

Поскольку от каждой курии избиралось примерно равное число гласных, то крестьяне всегда оказывались в меньшинстве. На первых же выборах в 29 губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян - 38%. Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных земских собраний. Распределение количества гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов. По тем же 29 губерниям дворяне получили 74% гласных, крестьяне - 11 %.

Избирательный механизм работал в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с интересами помещиков, кᴏᴛᴏᴩые, получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующую политику. В исполнительных органах земских учреждений (губернских и уездных земских управах) также преобладали помещики.

Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хозяйственными и некᴏᴛᴏᴩыми культурными вопросами. Стоит заметить, что они заботились о состоянии путей сообщения (ремонт дорог и мостов местного значения), занимались организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ.

Земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия государственным интересам, что могло истолковываться как угодно. Сенат принял специальные постановления, запрещавшие сношения земств друг с другом. Царизм боялся объединенных, согласованных действий земств, они были возможны только через государственные органы.

Земствам запрещалось публиковать ϲʙᴏи постановления и отчеты без разрешения губернатора. Правительство опасалось земств, так как, несмотря на все ухищрения избирательной системы, в них концентрировались оппозиционные царизму либеральные слои общества. Именно через них буржуазия наиболее эффективно вела борьбу за ϲʙᴏи интересы. В высшие звенья государственного аппарата буржуазия пока не получила до-oступа.

Борьба земств за расширение ϲʙᴏих прав, а царских властей против ϶ᴛᴏго закончилась победой последних. В 1890 г. была проведена контрреформа, изменившая порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне (потомственные и личные) Отметим, что тем самым уменьшилось представительство буржуазии в земствах. Существенные изменения произошли в крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали только кандидатов в уездные земские собрания. Далее все зависело от губернатора. Из числа избранных кандидатов он назначал гласных. Усилился надзор за составом и деятельностью земств со стороны администрации. Все же контрреформа 1890 г. не превратила земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах большую роль играли обуржуазившиеся дворяне.

Городская реформа. Дальнейшее развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы. Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского самоуправления, исходя из того, что там она получит достаточно прочные позиции. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласно кᴏᴛᴏᴩому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года. Хотя избирательное право и не основывалось на сословности, но имущественный ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение. Богатых буржуа такое правило вполне устраивало.

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума, исполнительным - городская управа, кᴏᴛᴏᴩую возглавлял городской голова, он же - председатель Городской думы. Гласных в Городскую думу могли избирать только плательщики городских налогов (владельцы торгового промышленных предприятий домовладельцы и пр.) Все избиратели делились на три курии в зависимости от имущественного положения. Стоит сказать, что каждая из курий имела равное число гласных. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую - средние, в третью - более мелкие собственники. Первые две курии имели 2/3 гласных, но они составляли исключительно 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее богатых слоев города. Неимущие практически лишались избирательных прав.

Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от правительственной администрации, чем земства. Городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского - министром внутренних дел. При этом и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.

Дворяне были недовольны значительной ролью буржуазии к городских думах и управах. Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов пришло к выводу, что представители крупной и средней буржуазии, используя подкупы и угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать им ϲʙᴏи голоса на выборах. Реакционное дворянство требовало упразднения органов городского самоуправления.

В 1892 г. вступило в силу новое положение об органах городского самоуправления. Приказчиков и мелких торговцев лишили права избирать в городские думы. Число жителей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г. Господствующее положение в органах городского самоуправления заняли владельцы городской недвижимой собственности. В результате увеличилась роль дворянства и несколько слабее стали позиции буржуазии. При этом самодержавие не могло преодолеть оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там возрастала численность образованной дворянской интеллигенции, кᴏᴛᴏᴩая поддерживала буржуазию.

Судебная реформа. По мнению исследователей, реформой, в кᴏᴛᴏᴩой наиболее полно отразились буржуазные принципы, явилась судебная. В случае если в XVIII в. делались исключительно попытки отделить суд от администрации, то теперь эта идея была осуществлена достаточно полно.

Реформа была проведена изданием четырех важнейших законов: Учреждения судебных установлений, уставов гражданского и уголовного судопроизводства и Устава о наказаниях налагаемых мировыми судьями. По данным законам судьи объявлялись несменяемыми, частично вводилась выборность.

Судебная система по реформе включала местные суды и общие судебные установления. Арестные суды состояли из мировых и волостных судов. Судебный округ делился на несколько участков. Отметим, что каждый участок имел мирового судью и почетного мирового судью (работал на общественных началах, безказенного жалованья) Мировые судьи рассматривали дела единолично и избирались сроком на три года из лиц, кᴏᴛᴏᴩые удовлетворяли определенным условиям (возраст, образование, наличие имущества, как правило, недвижимого) Порядок выборов был достаточно сложным. Земские уездные управы составляли список кандидатов в мировые судьи (в т.ч. и почетные), кᴏᴛᴏᴩый утверждал губернатор. После ϶ᴛᴏго список представлялся, на голосование уездному земскому собранию. Избранные судьи утверждались Сенатом. Несмотря на все: препятствия, в составе мировых судов оказалось все же значительное число либерально-демократических деятелей. К ведению мировых судей относилась основная масса дел: мелкие уголовные (до полутора лет лишения ϲʙᴏбоды) и гражданские дела (с ценой иска до 500 р.)

Волостные суды были созданы не судебной, а еще крестьянской реформой. Это были сословные суды по чисто крестьянским делам.

К общим судебным органам реформа относила окружные суды и судебные палаты. Окружной суд функционировал в составе коронного суда либо коронного суда вместе с присяжными заседателями. Члены коронного суда назначались из числа дворян царем по представлению министра юстиции. В силу принципа несменяемости считалось, что они могут быть судьями до тех пор, пока сами не подадут в отставку.

Списки присяжных составлялись земскими и городскими управами, согласовывались с губернатором или градоначальником. Окружной суд рассматривал уголовные дела в составе коронного суда (из трех членов) и 12 присяжных. Гражданские дела рассматривались без присяжных. Введение в России суда присяжных являлось большим достижением демократической общественности, кᴏᴛᴏᴩая вела борьбу за создание объективного и справедливого суда.

При рассмотрении уголовных дел присяжные решали в принципе вопрос о виновности или невиновности подсудимого, после чего коронный суд определял конкретную меру наказания для виновного.

Судебная палата рассматривала апелляции на решения окружных судов. Приговоры по уголовным делам, рассмотренные окружными судами с участием присяжных, не подлежали апелляции, а вступали в законную силу немедленно. Их мог рассматривать только Сенат в кассационном порядке.

Судебная палата в качестве суда первой инстанции рассматривала дела о государственных и некᴏᴛᴏᴩых должностных преступлениях. Эти дела она рассматривала с участием сословных представителей. К последним относилисьтрадиционно губернский и уездный предводители дворянства (от дворян), городской голова (от горожан), волостной старшина (от крестьян)

Были реформированы и прокурорские органы. Во главе прокуратуры стоял министр юстиции, получивший звание генерал-прокурора. В каждом департаменте Сената был обер-прокурор. Прокуроры имелись в судебных палатах и окружных судах. В их задачу входило поддержание обвинения в суде и принесение протестов на приговоры и решения судов.

Изменилась организация и предварительного следствия. Была учреждена должность судебного следователя, назначаемого министром юстиции. На следователей распространялся принцип несменяемости, хотя его пытались обходить.

Новшеством являлось введение относительно независимой адвокатуры.
Стоит отметить, что особенно велика была роль адвокатов в уголовном процессе. Многие из них смело и результативно выступали на политических судебных процессах.

Не стоит забывать, что важное значение имело введение нотариата, в задачу кᴏᴛᴏᴩого входило удостоверение различных деловых бумаг.

Судебная реформа не упразднила полностью сословные суды. Кроме волостных крестьянских судов продолжали функционировать особые церковные суды. Появились коммерческие суды для рассмотрения споров по торговым и промышленным делам.

В некᴏᴛᴏᴩых районах России судебная реформа вообще не проводилась (отдельные губернии Сибири), в некᴏᴛᴏᴩых проводилась в урезанном виде (без мировых судов и без окружных судов с присяжными)

Демократические принципы организации и деятельности суда очень скоро пришли в противоречие с царским режимом. Даже судебные палаты с сословными представителями иногда оправдывали подсудимых по политическим делам, как ϶ᴛᴏ было, например, в известном деле нечаевцев, где из 78 привлеченных к суду было оправдано 42. Не случайно по϶ᴛᴏму в царских кругах все больше развивалось стремление к проведению реакционных контрреформ в сторону отмены независимости суда, несменяемости судей, гласности процесса. Выдвигались требования об упразднении суда присяжных.

Процесс нечаевцев как раз и послужил толчком к началу контрреформ. Подрыв основных положений судебных уставов нашел отражение в законе от 19 мая 1871 г., кᴏᴛᴏᴩый предоставил чинам корпуса жандармов большие права на ведение дознания по делам о политических преступлениях. Судебные следователи фактически потеряли право вести следствие по государственным преступлениям. Расследование полностью оказалось в руках жандармерии.

В 1872 г. вступил в действие закон об изменении подсудности по государственным преступлениям. Рассмотрение дел о них доверялось только Особому присутствию правительствующего сената. Стоит заметить, что оно рассматривало дела в составе первоприсутствующего (председатель) и пяти сенаторов с участием четырех сословных представителей. Члены суда и сословные представители ежегодно назначались указами царя.

Рассмотрение уголовных дел Особым присутствием правительствующего сената осуществлялось, как правило, со значительными ограничениями гласности.

В мае 1878 г. последовало расширение подсудности судебных палат, кᴏᴛᴏᴩым предоставлялось вновь право рассматривать дела о государственных преступлениях - средние и мелкие. Стоит сказать, для ϶ᴛᴏго были созданы: 1) судебные палаты в обычном составе без участия сословных представителей; 2) судебные палаты в усиленном составе (пять членов суда и три сословных представителя) В наибольшей степени крупные дела оставались за Особым присутствием правительствующего сената, некᴏᴛᴏᴩые особо важные дела поручались в особом порядке Верховному уголовному суду, кᴏᴛᴏᴩый создавался каждый раз по конкретному делу специальным указом царя.

Реакционные помещики добивались упразднения мировых судов, стремясь вернуть, хотя бы частично, ϲʙᴏю власть над крестьянами. Стоит заметить, что они требовали установления надзора за крестьянским самоуправлением и деятельностью волостных судов. В 1889 г. вступил в силу закон о земских начальниках, по кᴏᴛᴏᴩому мировые суды упразднялись (за исключением Петербурга, Москвы, Важно заметить, что одессы)

Военные реформы. Новые веяния обусловили необходимость реорганизации и вооруженных сил. Кстати, эта реформа в большой мере связана с именем Д. А. Милютина, ставшего военным министром в 1861 г.

Прежде всего Милютин ввел систему военных округов. В 1864 г. было создано 15 округов, охвативших всю территорию страны, что позволило улучшить призыв и обучение военнослужащих. Во главе округа стоял главный начальник округа, он же командующий войска.ми. Ему подчинялись все войска и военные учреждения на территории округа. В военном округе имелись: окружной штаб, интендантское, артиллерийское, инженерное, военно-медицинское управления, инспектор военных госпиталей. При командующем был Военный совет.

В 1867 г. была проведена военно-судебная реформа, в кᴏᴛᴏᴩой нашли отражение некᴏᴛᴏᴩые положения судебных уставов 1864 г. Сложилась трехзвенная система военных судов: полковые, военно-окружные, главный военный суд. Стоит сказать - полковые суды имели подсудность примерно такую же, как мировой суд. В наибольшей степени крупные и средней сложности дела рассматривались военно-окружными судами. Высшей апелляционной и надзорной инстанцией был главный военный суд.

В 60-х годах обнаружилась нецелесообразность подготовки офицерских кадров через кадетские корпуса, кᴏᴛᴏᴩые обходились государству дорого, поскольку в них обучались дети в течение семи лет. Учащиеся туда зачислялись по сословному признаку из дворянских семей. Кадетские корпуса были уп разднены, а подготовку офицерских кадров стали обеспечивать военные училища. В них по-прежнему обучались дворяне, хотя формально отпали сословные ограничения.
Интересно отметить, что там могли учиться только лица, имевшиетрадиционно среднее образование.

Военные училища не могли обеспечить армию достаточным количеством офицеров. В связи с данным создаются юнкерские училища, в кᴏᴛᴏᴩые имелся широкий доступ всем слоям населения, так как туда могли поступать со значительно меньшей общеобразовательной подготовкой.

При обучении в военных и юнкерских училищах главное внимание обращалось на дисциплину, муштру, плац-парадные традиции. Необходимой общеобразовательной и специальной военной подготовки там не получали.

Но главная реформа ϶ᴛᴏго времени - переход от рекрутчины ко всеобщей воинской обязанности. Рекрутская система заставляла держать под ружьем громадную массу людей даже в мирное время. Вместе с тем военную подготовку проходило не все мужское население страны, что лишало армию резерва в случае войны.

По военной реформе 1874 г. предусматривалась отмена рекрутских наборов, устанавливалась обязательная военная служба для всех лиц мужского пола независимо от сословия, достигших 20 лет, в сухопутных войсках - 6 лет, на флоте - 7 лет. От действительной службы оϲʙᴏбождались многие нерусские народы, особенно восточные. Устанавливались сокращенные сроки службы для лиц, имевших образование (высшее - шесть месяцев, среднее - полтора года, начальное- четыре года) Льготными сроками службы пользовались главным образом представители имущих классов.

Вторая половина ХIХ в. знаменуется существенными изменениями в общественном и государственном строе. Реформа 1861 г. оϲʙᴏбодив крестьян, открыла дорогу развитию капитализма в городе, хотя и поставила на его пути определенные препоны. Крестьянин получил земли ровно столько, ɥᴛᴏбы она привязывала его к деревне, сдерживала отток рабочей силы, нужной помещикам, в город. Вместе с тем надельной земли крестьянину не хватало, и он вынужден был идти в новую кабалу к прежнему барину. Общинная организация деревни несколько притормаживала классовую дифференциацию деревни и с помощью круговой поруки обеспечивала взыскание выкупных платежей. Новая классовая структура общества, где все большее значение приобретали противоречия между рабочими и капиталистами, складывалась в рамках старого сословного строя.

Развитие социально-экономических процессов не могло не оказать влияния на государственную сферу. Россия делает решительный шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. Это пробудет преимущественно в среднем и низ

шем звеньях государственного механизма, где земская и городская реформы допустили буржуазию к управлению. Судебная реформа проводит довольно последовательно буржуазные принципы судоустройства и процесса. Военная реформа вводит всесословную всеобщую воинскую обязанность. Вместе с тем либеральные мечты о конституции остаются только мечтами, а надежды земских деятелей на увенчание системы земств всероссийскими органами встречают решительное сопротивление царизма.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем заключается, по вашему мнению, прогрессивность реформ Александра II?

2. Чем вызваны контрреформы Александра III. Раскройте их основное содержание.

3. Охарактеризуйте преобразования местного самоуправления Александра II и сопоставьте его масштабы с изменениями центрального государственного аппарата.

4. Почему исследователи называют судебную реформу самой глубокой и последовательной из всех буржуазных реформ Александра II?